广州典丰中信证券｜再通胀与新动能：2026年政府工作报告学习体会

　　来源：中信证券研究

　　文|杨帆于翔遥远玛西高娃王希明

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　　张念通张雨亭王殷民

　　2026年3月5日，国务院总理李强向十四届全国人大四次会议作政府工作报告，就年度经济社会发展总体要求和政策取向作重点部署。我们认为：4.5%-5.0%的GDP增速目标符合预期，CPI涨幅目标持平于2%，旨在预期引导和现实可能之间取得平衡；财政领域，各项工具规模基本持稳，广义赤字率保持较高水平，预计促进财政收支协同增长；货币政策方面，预计将继续适度宽松，延续中央经济工作会议基调；消费领域，“以旧换新”仍是今年促消费的重要抓手，且服务消费有望进一步提质扩容；投资领域，将充分挖掘释放有效投资潜力，提高民生类政府投资比重；房地产仍是防风险的首要领域，延续“着力稳定”基调、构筑坚实预期底；地方债方面，化债工作进入收官攻坚阶段，责任压实力度进一步强化；新质生产力作为“十五五”时期核心部署，将成为引领产业升级与经济转型的关键主线；“反内卷”将强化行政性措施使用，加快取得实效；“双碳”领域，碳排放考核或将迈入刚性化、法制化阶段，碳市场扩容、零碳工厂将为关键抓手；财税改革预计将进一步加力，并新增“提高国有资本收益收取比例”；对外开放上，强调坚持合作共赢、拓展国际循环，预计今年外部环境整体趋稳。

　　▍经济目标：4.5%-5.0%的GDP增速目标符合预期，CPI涨幅目标持平于2%，但是更强调在预期引导和现实可能之间取得平衡。

　　报告指出，2026年经济增长目标为4.5%-5.0%。与去年相比，该目标小幅下调并改为区间增速，整体符合市场预期。报告也指出，2026年的经济增长目标与2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合，实现这一目标具备有利条件，并强调在实际工作中努力争取更好结果。另外2026年CPI涨幅目标与去年持平、均为2%左右。但是去年报告强调通过政策和改革改善供求关系、使价格总水平处于合理区间，而今年报告提出要在预期引导和现实可能之间取得平衡，通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正，促进消费价格合理温和回升。综合来看，我们测算全年GDP平减指数或为0.3%，由此可得全年名义经济增速或为4.8%-5.3%。

　　▍财政：各项工具规模基本持稳，广义财政赤字率保持较高水平，叠加税收和国有资本领域改革，促进财政收支协同增长。

　　政府工作报告披露，2026年预算赤字率为4%，超长期特别国债规模1.3万亿元，支持大行补资本特别国债规模3000亿元，地方政府专项债券规模4.4万亿元，政策性金融工具8000亿元，各项工具规模总体基本持稳。我们测算2026年广义财政赤字率规模约为11.4%，较上年下降0.8个百分点，仍处于历史较高水平。在收入端，政府工作报告要求规范税收优惠和财政补贴、拓展地方税源、提高国有资本收益收取比率，有助于缓解财政收支增速差距，促进财政收支协同增长。

　　▍货币：继续实施适度宽松的货币政策，延续了中央经济工作会议的政策基调。

　　报告提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，我们预计今年的降息幅度为10-20bps，降息的触发因素可能是经济增长动能出现进一步放缓，或者股债汇等金融市场出现波动。如果人民币过快升值，不排除央行超预期降息。我们认为今年供给冲击导致的通胀压力不会限制中国的货币宽松，国内有效需求不足的问题更加关键，例如PPI快速上行的2021年货币政策反而转向宽松。结构性货币政策工具或继续完善创新，在科技、消费、民生等重点领域强化支持。报告提出“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。近期央行降低了远期售汇业务的外汇风险准备金率，未来还有外汇存款准备金、跨境融资宏观审慎调节参数等多种工具可供使用，我们预计人民币将延续温和升值趋势。

　　▍消费：“以旧换新”仍是2026年促消费政策重要抓手，并且政策支持下服务消费有望进一步提质扩容。

　　在“以旧换新”政策带动下，2025年相关补贴商品销售额实现较快增长。今年报告提出“安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新”，体现了相关政策的接续性和连贯性，有望助力居民部门消费动能持续修复。并且2026年首批625亿元支持以旧换新的超长期特别国债资金在元旦前已经提前下达，政策启动时间进一步前置，覆盖了元旦、春节等传统节日，有助于政策实施效果优化改善。报告提出“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需”，体现了财政政策与金融政策的配合联动，有望促进消费需求的进一步释放。扩大服务消费也是2026年提振消费的重要工作之一，我们预计文旅、赛事以及“一老一小”相关的养老托育服务为政策支持重点，此外报告还提出支持有条件的地方推广中小学春秋假、优化入境消费环境等一揽子支持服务消费提质扩容的措施，预计上述政策有望带动今年服务消费在居民消费占比进一步提升。

　　▍投资：充分挖掘释放有效投资潜力，提高民生类政府投资比重。

　　报告提出，聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。相关数字方面，2026年拟安排中央预算内投资7550亿元，较2025年增加200亿元；安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，与2025年持平；发行新型政策性金融工具8000亿元，较2025年进一步增加。此外，报告提出单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜；我们预计2026年专项债用于项目建设的比例将较2025年有所提高，对基建投资形成一定托底支撑。但考虑到反内卷政策的持续推进将持续压制制造业产能投放、房地产开发投资短期或仍难以摆脱负增长区间，预计2026年我国固定资产投资增速仍将承压。

　　▍地产：仍为防风险首要任务，延续中央经济工作会议“着力稳定”基调，为市场构筑坚实的预期底。

　　年初以来一系列需求端政策协同发力已初步见效，核心城市房价呈现出探底企稳的积极信号。展望后市，我们认为政策发力将沿供需双侧深化：需求侧，除限制性政策放松外，公积金制度改革由于较低的个贷率也提供了充裕的政策空间；供给侧，“收购存量商品房用于保障性住房”模式有望推广，以上海收购万套存量房的试点为标志，后续扩围节奏与资金支持方案将成为关键观察点。同时，报告提出的“深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设”，不仅意味着围绕项目开发、融资、销售的基础性制度“组合拳”将逐步落地，以根治旧模式弊端，也意味着以“好房子建设”、“城市更新”为代表的配套政策将同步推进。

　　▍地方债：化债工作进入收官攻坚阶段，责任压实力度进一步强化。

　　和2025年政府工作报告对比，今年化债工作基调明确严防虚假化债，将遏制违规新增隐性债务上升为铁的纪律，监管约束显著强化；更强调地方用足用好政策空间；化解范围从隐性债务进一步拓展至融资平台经营性债务风险。在此指引下，我们预计今年化债将聚焦三大方向：一是集中攻坚剩余难点问题，重点应对融资平台转型难度大、违规新增风险抬头、“双非债务”尚未彻底出清等硬骨头；二是融资平台经营性债务化解，通过债务再认定、金融化债、资产重组等市场化方式稳妥处置；三是统筹完善化债政策接续，防范资金断档，确保化债工作可持续。

　　▍新质生产力：新质生产力与现代化产业体系作为“十五五”时期核心部署，成为引领产业升级与经济转型的关键主线。

　　报告提出“深入推进数字中国建设，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到12.5%”，这一目标相较十四五时期的10.5%进一步提升。同时，报告强调以科技创新为核心引擎，聚焦关键核心技术攻关，强化产业基础再造与重大技术装备突破，并将以先进制造业为骨干，统筹传统产业焕新、新兴产业壮大与未来产业培育，我们建议关注在2026年优先侧重打造的集成电路、航空航天、生物医药和低空经济等新兴支柱产业，以及未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。进一步地，报告强调同步推进“人工智能+”行动与制造业数字化、智能化、绿色化转型，筑牢实体经济根基。我们预计政策层面将以大规模设备更新、产业链提质升级、场景开放与资本引导为抓手，推动创新链、产业链、资金链深度融合，既提升产业链供应链韧性与安全水平，又加快形成新质生产力集群优势，为高质量发展提供坚实支撑。

　　▍反内卷：强化行政性措施使用，加快取得实效。

　　2026年以来，政策层对于“内卷式”竞争的关注度再次提升。报告提出，“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治‘内卷式’竞争”。当前，虽然PPI增速和工业企业利润增速探底回升，但多数制造业行业利润率尚未得到改善，反映出其定价能力仍然偏弱，“反内卷”尚需纵深推进。向后看，相较于2025年政策层强调的“市场化、法治化”的框架，我们预计2026年政策层或强化行政性手段的使用以尽快取得实效，如收紧供需矛盾已经较为突出的行业的新产能准入，并强化质量、环保、能耗等标准引领，推动落后低效产能的加快出清。从长期来看，则要“规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”，防止新兴产业布局一哄而上，以及落后产能退出困难的问题。

　　▍双碳：碳排放考核或将迈入刚性化与法制化阶段，碳市场扩容与零碳工厂将成为关键抓手。

　　报告提出在“十五五”期间，单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%的总目标，宣告我国对生态环境领域的考核指标从能耗双控制度彻底转向碳排放总量和强度双控。其中2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，这综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，将有利于有序实现2030年前碳达峰目标。为实现此目标，我们预计到2027年碳排放交易市场将基本覆盖工业主要排放行业，新增石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航几大重点行业。同时零碳场景将从试点到规模化复制，零碳园区与工厂全面铺开，预计2026年我国将遴选部分优质企业打造形成国家级零碳工厂标杆案例，2027年将在汽车、锂电池、光伏、电子电器、算力设施等行业规模化建设，初步构建产业生态。

　　▍财税改革：预计将进一步加力，新增“提高国有资本收益收取比例”。

　　与2025年政府工作报告相比，今年报告重点聚焦三项工作：一是首提“提高国有资本收益收取比例”，并将其置于第一项任务。国有资本收益收取比例是指国家按规定从国有企业税后利润、股息红利等中收取一定比例收益并纳入财政收入，当前执行标准为：烟草类企业25%，资源型企业20%，冶金、运输、电子等一般竞争类企业15%，军工、国铁等企业10%。二是新增“健全地方税体系、拓展税源”相关内容，并细化提出调整消费税征收范围与税率。预计今年消费税改革或将重点围绕高消费、高能耗及与健康相关的个别领域，采取单点试点、成熟一项推出一项的方式稳步推进。三是零基预算由“开展试点”升级为“进一步扩大中央部门试点范围”，改革力度更侧重于扩面。

　　▍对外开放：强调坚持合作共赢，拓展国际循环，预计2026年外部环境整体趋稳。

　　2025年以来，一系列重要会议释放我国加快扩大高水平对外开放的强烈信号，此次报告提出了四方面的前瞻部署。一是积极扩大自主开放，措辞较去年政府工作报告显著强化，服务业开放与海南自由贸易港建设为突出亮点。二是推动外贸稳规模优结构，特别是“积极扩大进口，推进贸易平衡发展”的提法值得关注。三是扩大双向投资合作，强调深化外商投资促进体制机制改革，并重视我国的海外利益保护。四是高质量共建“一带一路”，强调统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。综合来看，我们认为2026年外部环境整体趋稳。美国方面，特朗普或将于3月31日至4月2日访华，叠加美国中期选举后续将进入白热化，年内中美关系有望维持稳定。欧洲方面，虽然欧盟经济安全政策的保护主义特征更加明显，但预计对中欧经贸关系的整体影响有限，中欧关系正沿着独立自主、合作共赢的正确轨道发展。

　　▍风险因素：

　　政策落地节奏不及预期；经济运行超预期变化；政策效果不及预期；中美博弈超预期加剧；地缘政治摩擦超预期风险。

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本文节选自中信证券研究部已于2026年3月5日发布的《2026年政府工作报告学习体会—再通胀与新动能》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。

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